STJ exige representação efetiva para associação propor ação coletiva

A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça afastou a legitimidade de associações genéricas para propor mandado de segurança coletivo sem delimitar a categoria representada e demonstrar a existência de associados atingidos pela autoridade questionada.

A consequência é concreta para entidades que pretendem reunir demandas em uma única ação: não basta incluir no estatuto uma defesa ampla de direitos. É preciso demonstrar a ligação entre a entidade, o grupo e a lesão discutida.

Estatuto e associados precisam corresponder à demanda

O entendimento foi destacado no Informativo de Jurisprudência 899. O julgamento do REsp 2.280.900 teve como relator o ministro Sérgio Kukina.

Para o colegiado, deve haver relação entre os objetivos previstos no estatuto da entidade e os direitos defendidos na ação. Também é necessário demonstrar a presença de associados na área de atuação da autoridade apontada como coatora.

Esse vínculo é chamado de pertinência temática. Em linguagem direta, significa verificar se a pretensão levada ao Judiciário corresponde à finalidade para a qual a associação atua. A prova da existência de integrantes afetados conecta essa finalidade à controvérsia concreta.

Há duas perguntas diferentes nessa análise. A primeira é se a matéria pertence ao campo de atuação da entidade. A segunda é se o ato atribuído à autoridade alcança integrantes do grupo que ela pretende defender. Uma associação pode ter finalidade estatutária relacionada a determinado setor e, ainda assim, não demonstrar a conexão concreta exigida na demanda. Tratar os dois pontos como se fossem um só pode deixar uma lacuna mesmo quando a tese jurídica principal foi cuidadosamente desenvolvida.

Via coletiva não dispensa os requisitos da entidade

O artigo 21 da Lei do Mandado de Segurança admite a atuação de associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano, nas condições que estabelece. A proteção deve guardar relação com suas finalidades e alcançar direitos dos membros ou associados.

O mesmo dispositivo dispensa autorização especial para essa modalidade de atuação coletiva e permite defender direitos da totalidade ou de parte dos associados. Essa dispensa não elimina a necessidade de demonstrar a pertinência da demanda. Em linguagem prática, uma coisa é não precisar recolher autorizações específicas para a impetração; outra é pretender atuar sem demonstrar que existe um grupo afetado. A distinção evita transformar o precedente em exigência documental que o próprio julgamento não anunciou.

O julgamento não elimina essa possibilidade de atuação coletiva. Impede que uma descrição genérica dos objetivos da associação, sem demonstração do grupo atingido, seja suficiente para sustentá-la.

Para as entidades, a preparação da ação envolve, portanto, mais do que redigir a tese jurídica: exige documentar quem está sendo representado e por que aquele ato da autoridade afeta esse grupo.

Um exemplo hipotético ajuda a organizar o problema. Uma entidade profissional pode reunir integrantes em diferentes localidades, mas discutir um ato praticado por autoridade com atribuição sobre determinado conjunto de contribuintes. Para avaliar a ação, será necessário explicar quais integrantes mantêm relação com essa autoridade e de que modo sofrem os efeitos do ato. O exemplo não antecipa uma solução sobre competência nem dispensa a leitura das atribuições do órgão; apenas mostra por que alcance nacional da associação e alcance do ato impugnado não são expressões equivalentes.

Essa preparação pode ser organizada em um quadro interno que relacione finalidade estatutária, situação dos associados, ato questionado e autoridade responsável. Não é um formulário obrigatório criado pelo tribunal. É uma forma de testar a coerência da pretensão antes do protocolo e identificar documentação ainda ausente. Se uma dessas conexões não estiver explicada, acrescentar precedentes sobre a tese tributária não resolve, por si só, o problema de legitimidade.

No processo julgado, a associação pretendia afastar a inclusão da contribuição previdenciária na base de cálculo das contribuições ao PIS/Pasep de seus filiados. A ação foi dirigida contra autoridade da Receita Federal em Bauru, mas as instâncias anteriores registraram que não havia associados submetidos àquela autoridade na circunscrição.

O mandado de segurança foi extinto sem resolução do mérito por ilegitimidade ativa, e o STJ manteve o resultado. Isso significa que o colegiado não decidiu a tese tributária de fundo. O obstáculo veio antes: a entidade não demonstrou representação adequada do grupo que dizia substituir processualmente.

O acórdão citou o artigo 5º, inciso LXX, alínea b, da Constituição e o artigo 21 da Lei 12.016/2009. A legitimidade extraordinária permite que a associação atue em nome do grupo, mas exige correspondência entre a finalidade estatutária, o direito discutido e as pessoas efetivamente alcançadas pelo ato questionado.

A Primeira Turma também considerou inaplicável o Tema 1.119 do STF às circunstâncias examinadas. A decisão não cria uma exigência genérica de lista nominal em toda ação coletiva; ela rejeita a atuação de entidade de objeto amplo quando faltam pertinência temática específica e demonstração mínima de associados afetados na área da autoridade.

Pertinência temática é o vínculo entre a finalidade institucional da entidade e o direito levado ao Judiciário. Um estatuto excessivamente genérico não basta para representar qualquer grupo em qualquer controvérsia; é preciso mostrar por que aquela associação é porta-voz adequada das pessoas atingidas.

Para futuras ações, a documentação deve permitir identificar a relação entre associados, autoridade apontada e efeito do ato questionado. Essa cautela reduz o risco de extinção precoce sem impedir a tutela coletiva quando os requisitos constitucionais estiverem demonstrados.

A decisão interessa também ao planejamento processual: escolher a autoridade correta define competência territorial e demonstra quem efetivamente pratica ou pode corrigir o ato. Um erro nessa etapa impede o exame da tese principal, mesmo quando ela possui relevância econômica.

Como houve extinção sem mérito, a conclusão não declara válido ou inválido o tributo discutido. Ela resolve apenas se aquela associação, naquela configuração processual, podia obter uma ordem coletiva contra a autoridade indicada.

A Lei 12.016 também diferencia a negativa sem exame do mérito da impossibilidade de discutir o direito por ação própria, no artigo 19. Isso não autoriza concluir que basta repetir a mesma petição em outro processo. A via adequada, os pressupostos e os prazos precisam ser examinados conforme a situação. O resultado do recurso é um alerta para essa escolha inicial: a proteção coletiva pode ser relevante, mas deve ser utilizada dentro das condições que permitem ao Judiciário examinar a controvérsia.

Para os associados, a comunicação da entidade deve refletir esses limites. Anunciar uma demanda não equivale a obter uma decisão favorável, e uma decisão sobre legitimidade não deve ser divulgada como vitória ou derrota definitiva sobre a cobrança. Explicar qual questão foi decidida, quem pode ser atingido e o que ainda depende de apreciação é parte importante da prestação de contas. Essa precisão evita que uma expectativa econômica seja formada a partir de um resultado estritamente processual.